关于资江河道采砂管理工作情况的

调  查  报  告

县人大常委会农工委

（2013年6月28日）

主任、各位副主任、各位委员：

河道采砂与桃江经济社会发展密切相关，涉及社会的方方面面。随着国民经济的快速发展，特别是近年来建筑业和公路等基础设施建设对砂石需求与日俱增，河砂已成为不可缺的重要资源。由于市场需求的增加，采砂行业竞争激烈，非法采砂和吸金屡禁不止，一定程度上影响了河势稳定，影响了行洪和通航，影响了两岸群众的生产生活，也给堤岸和沿河码头及水利设施带来了隐患，采砂管理已成为社会共同关注的焦点和难点问题。根据县人大常委会2013年工作要点，5月中下旬，农工委会同部分常委会委员组成调查组，在县人大常委会副主任胡跃宏的带领下，对资江河道采砂管理工作情况进行了调查。调查组听取了马迹塘镇等9个沿河乡镇和县砂石办等8个县直单位采砂管理工作情况的汇报，分别召开了乡镇主要领导、村支书、采砂船主座谈会，查阅了相关文件和资料。现将调查情况报告如下：

一、资江河道采砂管理工作基本情况

2010年以来，县人民政府高度重视河道采砂管理工作，通过加强组织领导，转变管理方式，强化管理责任，资江河道采砂管理工作取得初步成效。

一是建立了河道采砂管理新体制。2010年4月，我县及9个沿河乡镇成立了资江河道治理和砂石市场整治指挥部，资江河道治理和砂石市场管理办公室（以下简称砂石办），加强资江河道治理和砂石市场管理工作的领导，形成了“政府主导、水务牵头、砂石办协调、乡镇和部门配合”的河道采砂管理新体制。

二是出台了河道采砂管理新办法。县政府及县资江河道治理和砂石市场整治指挥部研究出台了《桃江县资江河道采矿权公开出让处置方案》、《桃江县资江河道采砂管理实施细则》、《桃江县河道采砂管理办法》、《桃江县河道采砂巡查管理办法》和《沿河乡镇、涉河部门资江河道采砂整治工作目标考核细则》。

三是采取了河道采砂管理新举措。2010年以来，县人民政府依法实行砂石采矿权拍卖出让，共出让12个5年期砂石采矿权，定确40条下河采砂船只。加大涉砂执法力度，规范了采砂行为。清理整治砂石场、碎石场，规范了砂石经营秩序。

四是取得了明显的效果。一是全社会形成了共识：砂石是矿产资源，属国家所有，要依法取得许可。二是明显减少了下河采砂船只，由2010年4月整治前79条减少到40条，今年，又有一条船只退出，目前，只有39条下河采砂船只。三是带来了巨大的经济利益。3年来，县财政共收缴砂石采矿权出让费1、07亿元，税收1300多万元。而2010年以前每年仅收200多万元。四是资江河道管理朝良性方向发展，进入了一种有序的管理状态。

调查组认为，我县采取各项措施，通过三年的治理整顿，河道采砂管理取得了明显成效，但与依法、科学、有序开采的管理目标仍有较大差距。

二、目前资江河道采砂管理工作中存在的突出问题

1、法律法规建设滞后。一是现有法律法规难以满足采砂管理工作的需要。现阶段全国性的河道采砂管理条例尚未出台，《水法》、《防洪法》、《湖南省河道采砂管理试行办法》等法律法规中，有关河道采砂管理的规定过于笼统，河道管理部门一般依照地方性法规、规章开展工作，实际操作中缺乏充分的法律依据和有效的执法手段，现有法律法规体系已不能适应日益复杂的采砂管理的实际需要。县政府虽然出台了相关政策文件，但需进一步修改和完善。二是科学规范管理缺少刚性规划的有力支撑。目前，省级资水干流河道采砂规划没有编制，我县资水支流河道采砂规划编制也没有启动。由于缺乏科学合理并经过批准的采砂规划，河道管理部门难以准确掌握河道砂石储量、规划开采量、年度开采量等主要基础性指标。

2、体制不顺，管理粗放。首先是主管部门的主体作用没有得到充分发挥。虽然省政府和县政府分别出台了采砂管理的政策法规，明确了政府主导、水务主管、部门配合的管理格局，但这种管理体制并未真正形成。条例规定水务部门为采砂管理的工作主体，而我县目前仍然是整治指挥部下设办公室为总协调的部门协作制。由于责任不明确，主管部门职能难以发挥。其次是管理不到位。国土部门在两权出让时，对各矿区和采砂点均提出了年度采砂量、开采深度、船的功率等要求，条例同时也对尾堆处理等问题作了明确规定，水务部门对禁采区、禁采期进行了严格划分和规定，由于装备落后，缺乏先进的监测设备和巡查的水陆交通工具，致使尾堆林立、越界违法采砂、过度开采禁而不止。再次是个别乡镇和部门履职不到位。目前，我县还有3条非中标船、4条以旧换新的旧船、1条退出船只共有8条船没有变卖、拆解，利用节假日和夜间管理真空期非法采砂，并且还存在吸金船、挖机、铲车非法下河采砂等现象，问题发现和麻纱纠纷处理也不及时，没有形成共管的合力。

3、保护和治理投入不足。三年共收价款10655.40万元、税收1300多万元，其中用于部门规费及县砂石办的费用1554.40万元，乡镇分成1815万元，奖励656万元，上交省市资金160.00万元，用于面上水利建设1499.00万元，现账面余额3607.7万元。三年用于尾堆治理和砂场整治的资金仅为1323.30万元。而两岸河堤垮塌、沿河码头、港口、水利设施工程维护、尾堆处理任务还十分艰巨，按照取之于河道用之于河道的原则，治理与保护资金投入明显不足。

4、综合执法乏力。2010年4月以来，虽然乱采滥挖、砂石场布局不规范问题得到较好解决，但近年来黑船采砂，特别是吸金船和挖机、铲车非法采砂有所抬头，造成这些问题的主要原因：一是装备落后、监测监管不到位，不能及时发现和制止；二是法律实用性不强，违法证据难落实，难以达到杀一儆百的威慑效果；三是执法主体也不明确，虽然涉河执法部门多达7个，一经发现有非法采砂行为时，往往因适用哪部法律、由哪个部门执法感到纠结和困恼。

5、第一轮采砂权拍卖出让办法有待完善。资江河道桃江段全长102公里，共划分为12个矿区、40个采砂点。虽然各矿区和采砂点资源储量不同，且区位、砂石销售价格、砂场设置、砂石运输进出道路条件不同，但在第一轮采矿权拍卖底价确定时没有综合考虑上述因素，依据实际情况分别确定，同时受市级定价因素的影响，而是采取每船90万以上一刀切的方式进行竞拍。有些采砂点价格过高，这样客观上使船主抬高砂石价格，增加了消费者负担。同时，也促使船主过度开采，越界违禁开采，延长作业时间，一方面给群众正常生产生活造成影响，纠纷麻纱不断；另一方面使资源急剧减少，个别采砂点资源濒临枯竭、无砂可采，导致近两年价款收缴难度加大，部分中标船主效益低下，个别出现亏损，致使一条船交不起价款而中途被迫退出。

三、进一步做好采砂管理工作的建议

1、认真做好河道采砂规划编制工作。

根据《湖南省河道采砂管理试行办法》规定，资水干流的采砂规划，由省水利厅会同省国土资源厅、交通运输厅等行政部门编制，报省人民政府批准。其他河道采砂规划，由有关市州、县市区水务局按照河道管理权限会同同级国土资源、交通运输等行政部门编制，报同级人民政府批准。因此，我县要配合省市做好资水干流河道采砂规划编制工作，启动县内资水支流河道采砂规划编制工作，为科学规范管理采砂奠定坚实的基础。

2、进一步完善河道采砂管理工作机制。

（1）优化管理体制。要按分工明确、权责统一、政令畅通、运行高效的原则，优化采砂管理体制，科学合理设立河道采砂管理机构。一是要把县砂石办的综合协调职能归并到县水务局，把涉及河道采砂管理的规划、许可、执法、监督职能合并到一起，实现采砂管理的一体化。二是要增加水务局内设砂石办的人员力量、确定编制、定岗定位，在不增加财政负担的前提下，人员可以从三个中型水库公益编制中调剂。三是要建立砂石场经营新机制。沿河两岸砂石场要在搞好规划的前提下，统一由县水务投资公司管理，可采取拍租、协议租赁等方式经营，这样既然部分解决水务投资公司资金短缺问题，又能规范砂石场管理，使砂石管理逐步走向良性发展的轨道。

（2）建立常态化监管机制。进一步明确相关部门职责。建立采砂船“四包一”的监管责任制，即每条采砂船明确县砂石办人员一名、乡镇负责人一名、乡镇砂石办人员一名、村干部一名监督其采砂行为。而且要建立生产和销售台账，做到采砂规范可控。

（3）要开展水上日常巡查。恢复水上派出所，购置巡逻艇。县砂石办要开展定期或不定期巡查，及时发现和解决问题。

（4）要做好碎石场的规划并严格控制碎石场建设审批手续。做好资源利用与尾堆处置相结合的文章，要搞好碎石场规划和严格建设审批，防止盲目投入，一哄而上，以免造成新的矛盾。

3、要进一步加大投入。

保护母亲河、维护河流健康、确保水上安全、生态安全、行洪和通航安全是我们的第一位目标。采砂管理与社会经济密切相关，与人民群众的生产生活密切相关，要正确处理开发与保护的关系。要加大治理保护与管理的投入。一是要加大装备投入，要购置水上巡逻艇和必要的工作车辆及先进的监测仪器设备，提升管理能力。二是要加大治理的投入。由于前些年的乱采滥挖，导致尾堆林立，河中一些洲体遭到破坏，改变了河势，形成对河岸的冲刷，加上一些其他原因，使两边堤岸垮塌，沿河码头、港口、水利工程遭到不同程度的损毁。要从收取的价款中拿出资金，有重点、有计划地逐年解决一些问题。

4、进一步加大执法力度。

要针对日益复杂的非法采砂形势，把容易引发矛盾的河段和非法采砂活动较频繁的河段列为监管重点，不定期组织开展打击非法采砂专项整治行动，严厉查处违法案件，着力维护良好的采砂管理秩序。要保持高压态势，严厉打击违法采砂吸金的船只、挖机、铲车，发现一起，立案一起，处理到位一起。要严肃处理越界开采行为，维护沿河群众公共利益。要通过营造公正的法治环境，形成良好的采砂秩序，实现砂尽其用，河畅其流，船畅其行。

5、要科学制定第二轮河道砂石开采权出让办法。

2010年7月第一轮采砂权出让以来，由于出让价款偏高、各矿区及采砂点资源储量差异较大、对未中标船退出的补偿投入较大等原因，40条中标船经营状况一般，有的出现亏损，给乡镇价款收缴带来了很大压力。为了在规定时间内交齐价款，县砂石办采取奖励船主的办法催促缴款，有的乡镇甚至把返还给的工作经费拿来作奖励，千方百计来推动收缴工作。调查中多数船主、乡镇及县直部门提出要延长开采期1-2年。这样与招投标法和合同法明显冲突，还是按第一轮竞标确定的5年 期为宜。第二轮河道砂石开采权出让要做到科学、客观、公平、公正、合理、规范。一是矿区设置要根据资源储量及区位来设置。二是拍卖底价要根据各矿区及采砂点的资源储量、砂场设置、区位等因素综合确定，不能采取一刀切的办法。三是考虑到目前资源逐渐减少，中标船越界违禁开采等问题，第二轮砂石开采权出让时采砂点要相对减少，宜采取一矿区一标或一乡镇一标的办法。四是鉴于价款的收缴难度，开采年度和价款缴纳方式也可作适当调整。